張亞明蘇妍嫄
2016年04月25日14:12來源：人民網-理論頻道
[摘 要] 基層腐敗帶來的切膚之痛不可小覷，日漸成為當前反腐工作的重點之一。首先提出瞭“小官巨腐”官小權大、窩案串案連環、手段隱蔽的三大基本特征，其次從貪腐主體、制度建設和社會環境三個維度對“小官巨腐”的內涵本質進行深入剖析，最後從強化內在素質、推進制度建設和凈化社會廉政風氣三個層面十個要點給出瞭防治路徑，最大限度根除“小官巨腐”社會毒瘤。
[關鍵詞] 小官巨腐；根源透析；防治路徑
[中圖分類號] D2台中通馬桶推薦6 [文獻標識碼] A
近年來，“小官巨腐”現象漸漸進入人們的視野。據調查，在中央巡視組已開展的前四輪巡視中，存在“小官巨腐”問題的巡視點占比超過瞭四分之一，特別是在2014年中央開展的第二輪巡視工作中，有多於半數的巡視地區被調查出存在此類現象。這些基層官員廣泛存在於百姓身邊，任其發展，不僅會打亂正常的社會公共秩序，危及社會經濟的良好運轉，而且還會損壞黨和政府在人民心目中的光輝形象，更會毒害社會風氣和官場風氣，最終導致整個社會規則的嚴重破壞。可見，將“小官巨腐”問題作為當前反腐工作的重點之一迫在眉睫。
一、“小官巨腐”的三大典型特征分析
近來，小官貪腐異常瘋狂。從“土地奶奶”羅亞平到“紅頂煤商”郝鵬俊，再到“億元水官”馬超群，基層官員的貪腐紀錄一度被刷新。縱觀他們的腐敗行為，不難發現主要有以下幾個特點。
（一）官小權大，以公謀私現權力異化
“官不在小，有權則靈”。在這些巨腐案件中，其中一個顯著特征即為職位低、權力大。他們身處關鍵崗位，作為項目的首要負責人或掌管人，有的掌握著特殊資源，如供水、國土、教育等，有的控制著壟斷行業，如車管、醫保、電、氣等，有的擔任單位或部門“一把手”，在所轄區域或行業具有絕對的權力。他們掌心裡的權力“含金量”很高，自由裁量度也很大，肆意地進行徇私枉法的尋租、設租活動，以公謀私，獲取巨額錢款，儼然成瞭“土皇帝”。這些小官在奉承面前趾高氣揚，在金錢面前利欲熏心，在誘惑面前迷失底線，一手遮天，致使原本為民造福的權力出現瞭異化。
（二）窩串連環，官商結成利益聯盟
小官雖然官小，但他們所能支配的公共資金、資源、項目和利益並不小。這些基層官員手中掌管著大量的公益性強、公眾關註度高、所附加公共利益很大的民生事項，且時常要與商人接觸，一旦交往過度，經不住誘惑，很容易滋生腐敗、自掘墳墓。例如頻頻興起的農村征地拆遷工程，由於其涉及范圍廣，程序繁瑣，資金額度大，喜歡走旁門左道的村官往往相互聯合，並與商人相互勾結，[1]一方面官員利用手中的權力幫助商人獲利，另一方面，官員借助商人經商牟取暴利。他們結成利益共享聯盟，形成畸形的政商朋友圈和捆綁腐敗的“利益板塊”，呈現窩案串案連環化的特點。[2]
（三）手段隱蔽，上級庇護有恃無恐
小官由於官小，往往會披著隱形外衣，加之作案手段高超，又受到上級領導庇護，貪腐行為越來越不易察覺。[3]事實上，這些基層小官，起初並非膽大包天，而是從小做起，在悄無聲息中搖身變成瞭大貪。他們鉆法律的空子、打政策的擦邊球，利用各種高技術含量的手段隱藏腐敗意圖，如一些官員巧妙運用上下級之間信息不對稱的客觀現實從中牟取私利。此外，一些地方政府隻重結果、不看過程，對基層小官的非法行徑視而不見、變相縱容。長此以往，在這些保護傘的庇護下，小官們胡作非為，最終成瞭大貪。
二、“小官巨腐”頻發的主客觀誘因透析
近年來，一些“芝麻粒兒”大小的基層官員漸漸在貪腐大案中粉墨登場，並擔當“主演”角色。他們的級別不高，但卻能成長為貪腐巨鱷，絕非無源之水，無本之木。具體來說，可以從主客觀兩個維度三個層面歸納誘因。
（一）腐敗主體素質低下，拒腐防變意識淡薄
1．文法雙盲，業務素質與實踐需求相脫節
在我國龐大的基層官員隊伍中，眾多官員普遍面臨著老齡化、學歷較低、受教育程度不高的問題。一方面，這些基層官員文化素質不高，特別是在農村，很多幹部沒有受過很好的教育，所掌握的理論知識、業務知識極其有限，同時，隨著年齡的增長，接受新鮮事物的能力不斷下降，不能較好地滿足現代化科學技術飛速發展的社會需求；另一方面，基層官員法律意識淡薄，在地方稱霸一方，唯我獨尊，重政策輕法律，重批示輕法律，重關系輕法律，[4]所做出的決策經不起法律的推敲，不能合理利用法律解決問題，在工作中缺乏明確的法制導向。
2．從政動機錯位，為官道德良知泯滅
動機決定行為。很多基層官員思想道德水平低下，從政動機發生嚴重錯位。他們長期受傳統文化“官本位”思想的影響，覬覦權力濫用帶來的收益，自步入政壇之初就非本著“全心全意為人民服務”的宗旨，而是認為從政能夠升官發財有錢有勢，能為自己撈好處，獲得許多特權和特殊利益。此外，受“一人得道雞犬升天”思想的熏陶，有人甚至會產生“人生苦短，有權不用，過期作廢”的齷齪想法，變本加厲地利用權力大搞私人感情、權錢交易，以此來展現自身的存在。為官道德的泯滅，公仆良知的缺失最終誘發職務犯罪。
3．自我放縱，抗擊腐敗心理壁壘脆弱
受所處單位規模小，擔任職務級別低等諸多因素的影響限制，這些小官在政治上的發展空台中包通馬桶間非常狹小、因此為實現其強烈的欲望與需求，他們往往會利用職務上的便利，為自己牟取暴利。同時，外界誘惑眾多，基層幹部自身免疫力差，一旦走上仕途，獲取權力，便會放松對自己的要求，被利益沖昏瞭頭腦，迷失瞭方向。此外，攀比、僥幸、冒險等心理從中作祟，使得少數幹部喪失瞭自我約束和警惕意識，鋌而走險，而缺口一旦打開，小官就不再是小貪，相反會在貪腐大路上越走越遠，最終做出瞭“震天動地”的腐敗之舉。
（二）制度建設疏漏，失之於寬失之於虛
1．機構虛位，組織力量渙散
雖然從形式上看，我國組織機構設置比較健全，但實質上，很多地區的基層政府組織建設還比較薄弱，機構虛位，組織力量渙散的情況還比較嚴重。[5]一方面，很多基層組織機構設置重疊，職能相互交叉，職責界定不清，發現問題時，互相推諉責任；另一方面，有些基層組織雖設有相關機構，但人員配備嚴重短缺，而紀檢工作量大，任務繁重，紀檢監察人員常常力不從心，監督工作諸多不到位，特別是發現問題時，工作人員無法分工合作，及時高效地展開調查，嚴重制約瞭紀檢監察機關的工作進程，影響監督工作的順利開展。
2．權限不清，配置失衡與運行失范並存
權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。一方面，權力集中致使配置嚴重失衡。小官雖然官職不高，但卻身處關鍵崗位，且多數擔任著“一把手”職位，手中攥著實實在在的權力，有些大權僅為極少數人所有，[6]有的甚至一拍板就能決定工程項目、人員調度等重大事宜，致使行政級別早已與權力不再對等；另一方面，不透明化致使權力運行失規失范。當前權力的運行缺少科學、嚴密、清晰的程序規定。此外，由於權力運行過程不透明，即便存在類似的規定，部分官員也會無視紀律，私自改變或減免程序，有時甚至會為瞭一己私利而自設程序，為權力尋租大開方便之門。
3．監管虛設，權力行使與有效監督匹配失調
基層小官之所以敢為所欲為，一個重要原因就是缺少有效監管。第一，上級政府不重視對地方官員的監督。他們認為，這些基層小官，待遇低，油水少，權力有限，即便想貪也貪不瞭多少，因此削弱瞭監督力度；第二，同級紀檢部門對監督持畏難情緒。由於“一把手”通常是監督人員的領導，往往存在監管軟化現象，即便發現瞭違法違紀行為，也常常被暗示保持沉默，避免陷入組織僵局；第三，外界因信息不對稱無法監督。由於政府官員所掌握的權力以及行使權力的過程不對外公開，使得群眾對黨務、政務毫不知情，加之檢舉渠道不通暢，他們很難參與到權力監管當中，即便是輿論媒體也顯得無能為力。
4．制度虛置，系統性、操作性、約束性問題嚴重
雖然近些年國傢已經出臺瞭不少相關法律法規，但現有反腐中的制約機制和執行機制仍不完善。第一，制度規劃缺乏整體性系統性。很多制度的制定往往是貪腐問題發生後的亡羊補牢行為，具有較強的應急性、零散性和滯後性，缺乏整體周密的規劃設計；第二，制度設計不協調，實操性較低。現有的制度彼此銜接度、協調性不強，有些制度在表達上不明確，致使一些不法分子鉆瞭制度的漏洞；第三，制度執行約束不力。基層組織中存在有章不循、管理松懈等問題，在一定程度上為腐敗的滋生留下瞭空子，降低瞭官員腐敗行為的風險，誘發瞭容忍甚至鼓勵腐敗的權力運作潛規則。[7]
（三）權勢文化殘存，社會貪腐之風盛行
1．傳統臣民文化致使崇尚權勢濫觴
雖然我國已經步入社會主義現代化建設之中，但受幾千年傳統封建崇拜權勢的臣民文化影響，受教育程度不高的人民大眾，如貧困、偏遠地區的村民，特別是西部經濟不發達地區的百姓，對權勢仍是頂禮膜拜，嚴重阻礙瞭現代法治建設進程。一方面，長官意識頑固，官員無視人民的合法權益，缺乏責任意識，目無法紀，損公肥私；另一方面，因崇尚權勢，平民百姓不懂得如何行使公民的權利和義務，維護自身合法利益，對貪腐行為無條件縱容，最終形成瞭小官唯我獨尊，百姓忍氣吞聲的局面。
2．泛物質化人情社會造就腐敗各級學校抽化糞池亞文化
所謂腐敗亞文化，主要是指公務人員群體中以扭曲的權力觀為核心、以職務犯罪為行為模式的亞文化，其形成於腐敗社會關系網絡，不僅對網絡內部成員起作用，也對整個社會產生影響。如今，與領導拉拉扯扯，阿諛奉承已成為一種風氣，形成人際交往中的“潛規則”。在這種環境下，送錢求人辦事已習以為常，而且可以提高辦事效率。可以說，泛物質化的人情社會腐敗已逐漸成為人人需要適應的生活方式，[8]為百姓所接受和默許。有些時候，甚至不遵循這些“潛規則”就被視為與大傢格格不入的“另類”，很難與他人維持良好的人際關系，最終被別人所孤立。
3．現實壓力致使生活質量與實際收入不對稱。近年來，物價不斷上漲，然而政府基層官員的工資卻漲幅不大，使得基層官員的生活質量與實際收入嚴重不對稱，造成瞭內心的失衡。一方面，我國地域遼闊，各地區經濟發展極不平衡，城鄉貧富差距懸殊，即便是同一個行政級別，工資福利待遇也存在嚴重落差。[9]在這種情況下，收入水平低的基層官員很容易產生攀比心理，加之上升空間有限，他們很容易利用手中的權力來謀取一己私利；另一方面，當這些基層小官看到自己的同學、朋友過得比自己好時，他們便會寄期望於腐敗來彌補心靈上的落差，最終誤入歧途，走上瞭貪腐的不歸路。
三、“小官巨腐”的體系防治策略
基層官員與公眾接觸最為密切，“小官巨腐”問題給社會帶來的損失、對百姓生活造成的負面影響巨大，因此我們必須下重拳出擊。具體來說，可以從以下三個維度入手，構築體系防治策略。
（一）加強教育，強化內在行為準則
1.加強業務培訓，提高工作實力
紮實的業務素質是提高工作效率和工作質量的重要基礎。加強基層建設，提高基層幹部工作能力和業務水平，更好地發揮相應職能作用具有重要意義。第一，可通過面授或遠程教育，邀請上級相關負責人、專傢、學者對基層官員進行繼續教育和業務培訓，並對新出臺的方針政策加以解讀，使基層能夠更好地領悟國傢的政策要求；第二，積極鼓勵基層官員加強自我教育，通過自學提高自身素質，並不斷改進工作方法，更高效地完成工作任務；第三，可通過單位報紙雜志或宣傳欄，對業務知識、方針政策、制度法規等加以介紹宣傳，普及理論知識。
2.加強法制教育，增強法律意識
基層官員淡薄的法律意識嚴重制約瞭我國的民主法制進程。為此，要下大力度加強對基層官員的法制教育。一方面，強化職能定位。結合各部門、各單位的實際情況，以分工協作為原則，根據各自的職能、職責，分門別類，有針對性地開展法制教育，提醒大傢工作中應註意的問題，彼此形成合力，共同推動基層法制建設；另一方面，強化工作手段。采取有力措施規范基層官員工作行為，使之科學化、民主化，改變之前隻憑主觀臆斷，拍腦子的隨意決策，使各項程序、做法有法可依。
3.加強思想道德建設，防患精神缺鈣
基層是黨和國傢建構事業的第一線，廣泛開展黨性、廉政教育，有利於廣大幹部樹立正確的權力觀，防范和減少腐敗的發生。一方面，黨組織要註意做好教育引導工作，以歷史典型案例為藍本，將反腐倡廉教育與廉政文化建設相結合，在教育的同時引導黨員認真踐行社會主義榮辱觀，講黨性、重品行、做表率，以實際行動彰顯共產黨人的人格魅力；另一方面，以上率下，自覺踐行“三嚴三實”，切實做到嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己、謀事要實、創業要實以及做人要實，堅持用權為民，遵守黨紀國法，為政清廉，從實際出發，腳踏實地，真抓實幹，忠於黨和人民。
（二）制度反腐，推進基層反腐治本大業
1.完善基層組織建構，打造基層反腐鐵軍
紀檢監察部門是基層懲治腐敗的主力軍，完善紀檢監察機構設置對推動基層反腐倡廉建設具有重要意義。一方面，不斷完善紀檢監察機構及人員配置。其中，相當於縣級和縣級以上的大、中型企事業單位，設立黨的紀律檢查委員會，大型企事業單位建立黨委的下屬單位，設立黨的紀律檢查委員會，建立黨的總支部委員會和支部委員會的下屬單位設專職或兼職紀律檢查委員；另一方面，實行下級紀委向上級紀委報告制度。查辦腐敗案件時要以上級領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時向上級紀委報告，切實破解“基層不敢查案”、“同級監督太軟”等難題。
2.規范權力分配運行機制，轉變政府職能
合理配置權力，規范權力運行機制，是通往基層反腐倡廉建設之路的重要棋子。第一，簡政放權，解決權力過分集中問題。取消下放行政審批事項，將政府職能由對企業微觀活動的幹預轉變為對市場主體活動的監管，逐步實現事前審批向事中、事後監管轉變，推動市場公平競爭；第二，公開透明，規范權力運行機制。公佈權力清單，規范部門行政審批行為，逐項公開審批流程，壓縮並明確審批時限，以標準化促進規范化；第三，深入推進收費清理改革。堅決取締違規設立的收費項目，各單位各部門在法治的體系下，依法、依規辦事。
3.落實多元化監督機制，築牢基層腐敗“防火墻”
推進地方基層反腐倡廉治本大業，需要通過多種渠道對權力進行監督，特別是對基層“一把手”權力的監督，形成一套完善的監督體系。一方面，要註重加強黨內監督。增強地方政府自我監督和自覺接受監督的意識，同時，紀檢監察部門要註重加強對重點對象、重點時間、重點領域的監督，實現事後監督向全程監督、柔性監督向剛性監督的轉變；另一方面，要鼓勵社會大眾監督。創建網絡監管平臺，將重大事務、項目及特殊權力的行使過程予以公開，減少暗箱操作的空間，保證人民群眾的知情權、監督權和話語權，使人民大眾成為監督的主體。
4.加快長效務實制度建設，搭建權力制約牢籠
制度建設是反腐工作的根本保證，是反腐倡廉的核心所在。第一，註重制度設計的嚴密性與可行性。作為權力行使的標準，無論是文字表述、還是邏輯結構，制度設計都應嚴謹具體，註意與原有制度的有效銜接，減少貪腐官員鉆制度空子的機會；第二，完善幹部選拔考核制度。要以德才兼備為準則，嚴防帶病提拔、帶疑提拔現象，同時構建綜合科學評價考核體系，樹立幹部全面發展的風向標；第三，強化貪腐懲治制度。加大對腐敗分子的懲處力度，提高違法成本，降低腐敗收益，使他們得不償失，形成“不敢腐”懲戒機制。
（三）凈化環境，營造社會廉政之風
1.宣傳法治文化，推動臣民文化向公民文化轉變
樹立人民群眾的公民意識，實現傳統臣民文化向公民文化的轉變，是當代中國一項重要任務。第一，樹立以民為本價值理念。不斷強化廣大人民群眾的社會政治主體觀念，不斷提高公民的權利意識、參與意識與平等意識，瞭解自身享有的權利和應盡的義務，掌握應如何正確行使權利，維護個人合法權益；第二，培育公民法治思維。告誡百姓要遵紀守法，自覺抵制他人的違法犯罪行為，樹立法律意識，用法治思維武裝大腦；第三，塑造科學政治追求。鼓勵社會成員崇尚科學，從實際出發，理性思考解決問題。
2.推進社會廉政建設，營造良好政治生態
維護良好的社會秩序、營造清正廉潔的社會環境，是促進社會和諧和經濟良性發展的重要途徑。一方面，對於基層官員，要從小事入手，將抓好八項規定作為改進作風、糾正四風問題的首要切入點，以身作則，簡化接待，不收送節禮、大操大辦婚喪嫁娶；另一方面，對於社會大眾，要加大廉政建設宣傳力度，通過灌輸式的教育，如在居民區、交通密集區等設置廉政建設公益宣傳板，建設廉政主體公園、廉政書畫長廊、拍攝廉政教育視頻短片等，開展面向全民的廉政教育，提高社會整體的文明程度。
3.完善基層考核機制，提高薪酬福利待遇
在法律框架下合理改善基層官員的工資結構，提高收入水平，有助於推動基層的反腐倡廉建設。一方面，完善績效激勵機制。本著公平公正的原則，設置合理的考核標準，根據完成的工作量給予不同程度的獎勵，多勞多得，少勞少得，不勞不得，進而提高大傢的工作積極性；另一方面，健全偏遠地區津貼福利機制。對那些收入水平較低的、工作條件艱苦的基層官員，加大激勵力度，適當提高津貼福利待遇，使獲得的薪酬與付出的勞動相平衡。
綜上所述，“小官”和“大官”並沒有本質的差別。在防范“大官大貪”的同時，更要預防“小官巨腐”，全方位紮緊反腐的“籬笆”，堵住“小官巨腐”的漏洞，拷牢“小官大貪”的那雙毒手，讓所有貪污之頭無空可鉆，令腐敗之手無處可伸，最終嚴防“小官巨腐”案件的再次發生。
（張亞明，燕山大學經濟管理學院教授、博士生導師；蘇妍嫄，燕山大學經濟管理學院博士生。）
（來源：行政管理改革）
參考文獻
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